24 maart 2022 by Martijn Stronks

Een permanent heden. De Europese omgang met vluchtelingen

Samen met Galina Cornelisse, De Groene Amsterdammer – tekst op de website De Groene

Europa lijkt heel ruimhartig ten opzichte van Oekraïense oorlogsvluchtelingen. Maar niets wijst erop dat de fundamentele dubbelzinnigheid van het beleid ten aanzien van asielzoekers, ontheemden en staatlozen nu definitief van karakter verandert.

Dat de Russische inval in Oekraïne een paradigmawisseling teweegbrengt is nog geen drie weken na dato al weer bijna een sleetse observatie. Duitsland dat zijn naoorlogse pacifistische status opgeeft, de terugkeer van de angst voor De Bom en een nieuwe nucleaire wedloop, bedrijven die zich distantiëren van Russische belangen, plotselinge afkeer van Russisch gas, maar ook gesloten rijen in Europa. Zo trekken Hongarije, Polen en Tsjechië nu plotseling eensgezind op met de andere landen in de Europese Unie voor wat betreft de opvang van vluchtelingen. Plots lijkt een gezamenlijke Europese benadering van de bescherming van asielzoekers in zicht, iets wat in de afgelopen decennia voor onmogelijk werd gehouden. Het tempo van veranderingen in de Europese politieke verhoudingen is zo hoog dat we buiten adem achter de feiten aan rennen. Toch maar een eerste poging om de verandering op het gebied van de Europese omgang met migratie te duiden.

Op 2 maart activeerde de Europese Commissie de procedure die is neergelegd in een richtlijn voor tijdelijke bescherming van ontheemden. De dag daarna besloten de ministers van de lidstaten unaniem dat wie vlucht uit Oekraïne recht heeft op tijdelijke bescherming in de Europese Unie. Dat de Unie deze oude richtlijn uit de mottenballen haalt, is ronduit opzienbarend. De tijdelijke beschermingsrichtlijn werd opgetuigd na de oorlogen in Joegoslavië en Kosovo. De toestroom van vluchtelingen uit de Balkan illustreerde de noodzaak van een gezamenlijke Europese aanpak van de bescherming van asielzoekers in het geval van een plotselinge crisis. De eerste gesprekken daarover vonden al begin jaren negentig plaats, maar gedurende de oorlogen in Joegoslavië en Kosovo bestond er nog geen gemeenschappelijk Europees beleid voor de tijdelijke opvang van asielzoekers. Pas in 2001 trad de richtlijn in werking die zich richt op situaties waar in korte tijd grote hoeveelheden ontheemden in Europa zouden aankomen, in goed Engels ‘mass influx’.

Er bestaat geen twijfel over dat daarvan nu sprake is. Op dit moment zijn reeds 2,8 miljoen mensen Oekraïne ontvlucht. De Europese Commissie verwacht dat de komende tijd nog eens tweeënhalf tot zesenhalf miljoen mensen Oekraïne zullen verlaten. De richtlijn maakt het mogelijk dat de EU in zo’n crisissituatie tijdelijke bescherming biedt aan een vooraf vastgestelde groep asielzoekers, waardoor de druk op de reguliere asielprocedures van de lidstaten vermindert. De crux is namelijk dat in één keer aan een vooraf vastgestelde groep mensen bescherming wordt verleend, dus er is geen sprake van tijdrovende individuele asielprocedures.

Een duidelijk geval dus van een geknipt juridisch instrument voor een crisissituatie als deze. Toch is het een unicum: deze richtlijn werd in de afgelopen twee decennia namelijk nooit gebruikt. Niet toen aan het begin van het millennium het aantal asielzoekers uit Afghanistan en Irak plots enorm toenam, niet toen na de Arabische Lente vanaf 2010 het aantal asielzoekers uit Tunesië steeg, noch toen in Libië het Kadhafi-regime viel en zelfs niet in de zogeheten vluchtelingencrisis van 2015, toen er alleen in dat jaar al ruim één miljoen asielzoekers aankwamen in Europa. Met name in 2015 waren de aantallen dermate hoog dat niemand twijfelde over de vraag of er sprake was van een ‘massale toestroom’ van asielzoekers. Wie simpelweg naar de plotselinge gezamenlijkheid van de Europese reactie kijkt, ziet de contouren van een paradigmaverandering.

Het idee van een paradigmawisseling is volgens de wetenschapsfilosoof Thomas Kuhn dat de normale blik op de wereld plotseling in een crisis terechtkomt en wordt vervangen door een nieuw perspectief. De parameters waarlangs over problemen en oplossingen werd gedacht verschieten plotseling van kleur, zodat het moeilijk wordt om situaties te vergelijken met het verleden en daaruit conclusies te trekken over de toekomst. Een echte crisis trekt in die zin dan ook een scheur in de tijd, waardoor verleden en toekomst niet meer op vanzelfsprekende wijze met elkaar zijn verbonden. Willen we een begin maken met het beschrijven van een mogelijke paradigmaverandering in het Europese migratiebeleid, dan is het daarom ook zaak om eerst de belangrijkste parameters van het oude paradigma te beschrijven.

Het Europese migratiebeleid van de afgelopen twee decennia werd in toenemende mate gekenmerkt door de wens van lidstaten en de Europese Unie om de mobiliteit van personen vergaand te beheersen. Bepaalde groepen migranten werden geweerd, terwijl de beweging van anderen juist werd gestimuleerd. Het moge duidelijk zijn dat staatlozen, vluchtelingen en ontheemden tot de groep ongewensten behoorden. Ondertussen werd voor toeristen en rijke migranten de toegang tot Europa en het vrije reizen op het continent steeds eenvoudiger gemaakt. Hoogtepunt van deze ontwikkeling is het zogenaamde gouden paspoort, een Europees paspoort dat met name Russische oligarchen wisten te bemachtigen door miljoenen te investeren in een EU-lidstaat als Cyprus.

Deze gespletenheid van de opvatting over mobiliteit is de kern van het Europese migratiebeleid. Cruciaal voor het goed functioneren van deze voortdurende mobiliteitsdifferentiatie is de scherpe handhaving van het onderscheid tussen gewenste en ongewenste migranten. Daartoe werd een heel systeem opgetuigd van surveillance, paspoorten met biometrische gegevens, militaire grenscontroles en enorme databanken. Wie gewenst is, merkt hier weinig van. Hij schiet door de grens door zijn oog te laten scannen en stapt in het vliegtuig. Wie ongewenst is, moet met gammele bootjes, in het onderstel van een vliegtuig of via andere ongure routes proberen de Europese buitengrens te passeren in het zuiden of oosten van Europa.

Of dit Europese beleid een succes is zal afhangen van je perspectief op mobiliteit. Gedacht vanuit de positie van de gewenste migrant is het een groot succes. Binnen de Europese Unie bestaat voor hen vrijwel onbegrensde bewegingsvrijheid. Bovendien is het Europese paspoort een garantie voor verregaande mobiliteit in de rest van de wereld. Bezien vanuit de asielzoeker werkt het systeem minder goed. Niet alleen omdat er duizenden mensen stierven in pogingen om Europa te bereiken en duizenden mensen aan de grenzen van Europa in vluchtelingenkampen leven, maar ook omdat juist de bescherming van vluchtelingen een van de grote splijtzwammen is geworden van de Europese politiek.

Dit werd pijnlijk duidelijk in de vluchtelingencrisis van 2015, die in belangrijke mate een solidariteitscrisis was. Het antwoord van Europa op de grote aantallen vluchtelingen die in 2015 Europa bereikten illustreerde in de eerste plaats een gebrek aan solidariteit met asielzoekers. Maar al snel werd duidelijk dat er ook een ernstig tekort aan solidariteit bestond tussen de Europese lidstaten. De feitelijke opvang van asielzoekers in Europa wordt nu al jaren vervuld door de landen aan de zuidkant van Europa, met name Italië, Malta en Griekenland. Het zogeheten Dublin-systeem is het juridische equivalent van deze oneerlijke verdeling.

Dit systeem legt de verantwoordelijkheid voor de bescherming van asielzoekers bij de landen waar zij het eerst binnenkomen. De Noord-Europese lidstaten vertonen geen enkele bereidheid om de bestaande Dublin-logica te herzien om zo tot een eerlijker verdeling van verantwoordelijkheid voor vluchtelingen te komen. Het is tekenend dat de Europese Commissie in het vorig jaar gepresenteerde nieuwe migratie- en asielpact niet eens een poging deed om Dublin substantieel anders vorm te geven.

Berucht is verder de starre houding van Hongarije, Polen en Tsjechië, die tot aan de hoogste Europese rechter de Europese verplichting tot herverdeling van asielzoekers aanvochten en zelfs nadat zij daar nul op het rekest hadden gekregen nog weigerden om hun aandeel te nemen.

Met dit beeld is het mogelijk om de paradigmawisseling scherper te krijgen. Juist op het punt van solidariteit met asielzoekers en solidariteit tussen lidstaten lijkt er iets te zijn verschoven. Allereerst staan asielzoekers en ontheemden plots aan de kant van de gewenste migranten. Daags na het besluit om de tijdelijke beschermingsrichtlijn te gebruiken voor iedereen die Oekraïne ontvlucht, spreekt eurocommissaris Ylva Johansson haar waardering uit voor dit historische besluit. Mensen die Oekraïne ontvluchten mogen werken, ze krijgen hulp bij het vinden van huisvesting, ze hebben recht op gezondheidszorg, kinderen mogen naar school en er is geen wachttijd voor al deze aanspraken, zo benadrukt Johansson.

Op grond van de richtlijn hebben niet alleen Oekraïners, maar ook staatlozen en vluchtelingen die langduri die rechtmatig in dat land verbleven en niet naar het land van hun nationaliteit kunnen terugreizen recht op tijdelijke bescherming. En ook familieleden van deze twee groepen mensen zijn beschermenswaardig. Of, in de woorden van Commissie-voorzitter Ursula von der Leyen, ‘iedereen die de bommen van Poetin ontvlucht, is welkom in Europa’. Ook de vice-voorzitter ‘for Promoting our European Way of Life’, Margarítis Schinás, wist de nieuwe ruimhartigheid treffend te verwoorden toen hij niet alleen de rechten van de migranten benadrukte maar ook de pogingen van de EU om de grensovergang efficiënt te maken voor mensen én hun huisdieren.

Het contrast is dan ook groot met de situatie in 2015, toen 1,3 miljoen mensen asiel aanvroegen, vooral uit Syrië, Irak en Afghanistan. Aanvankelijk ging ook toen een gastvrije geest door Europa, met ‘wir schaffen das’ als meest illustere voorbeeld en de tragische dood van de driejarige Aylan Kurdi als iconisch dieptepunt. Toch was de Europese reactie op deze mensen in nood uiteindelijk volstrekt anders. Frankrijk besloot al snel de interne grenzen te sluiten, Hongarije maakte haast met het bouwen van een hek bij de grens met Servië en de Europese Unie sloot de (in)fameuze deal met Turkije om ervoor te zorgen dat asielzoekers Europa niet binnen konden komen en zette diegenen die dat wel hadden gedaan zonder pardon weer over de grens met Turkije. Zo werd in de nasleep van de crisis in 2015 ook tijdelijke bescherming verleend, maar niet door Europa: Turkije alleen al vangt tot op de dag van vandaag 3,7 miljoen vluchtelingen op. En wie nu de uitspraken van Johansson over de rechten van Oekraïense vluchtelingen legt naast de situatie van asielzoekers in een berucht kamp als Moria, op het Griekse eiland Lesbos, kan moeilijk ontkennen dat er iets veranderd lijkt te zijn wat betreft de Europese gastvrijheid voor ontheemden.

Ook op het punt van de onderlinge solidariteit tussen lidstaten is de verschuiving zonneklaar. > In 2015 waren de asielzoekers niet alleen ongewenst in Europa als geheel, binnen Europa probeerden lidstaten ook uit alle macht te voorkomen dat ze enige verantwoordelijkheid droegen voor wie het wél was gelukt om het Europese grondgebied te bereiken. De Zuid- en Oost-Europese lidstaten werden aan hun geografische lot overgelaten, dit alles met een beroep op de Dublin-verordening. Wie dit naast de huidige eensgezindheid en onderlinge solidariteit legt, kan niet anders dan verbluft zijn. De tijdelijke bescherming werd door de Europese ministers unaniem aan de Oekraïners verschaft. Landen die in het verleden financiële steun vroegen aan Brussel voor prikkeldraad of de bouw van muren aan de buitengrenzen van de Unie laten nu dagelijks duizenden migranten door die grenzen passeren.

Bovendien is de Dublin-logica losgelaten in deze crisis. De reden daarvoor is dat Oekraïners al sinds 2017 visumvrij naar Europa mogen reizen en ze daarbinnen vervolgens negentig dagen vrij kunnen reizen. Dat is een meevaller voor Polen, dat nu volgens de Verenigde Naties al meer dan 1,7 miljoen vluchtelingen opvangt, maar ook voor Hongarije (250.000), Slowakije (200.000) en Roemenië (85.000). Volgens de Dublin-logica zouden deze landen verantwoordelijk zijn voor de opvang van deze mensen, maar nu mogen de asielzoekers ‘zelf kiezen in welke lidstaat zij de rechten willen genieten’. De Raad van Ministers benadrukt dat dit in de praktijk bevorderlijk zal zijn voor het evenwicht tussen de inspanningen van de lidstaten, waardoor de druk op de nationale opvangstelsels wordt verminderd. De verwachting is dat de helft van de vluchtelingen uit Oekraïne zich zal voegen bij familieleden.

Nergens wordt de paradigmaverandering zo zichtbaar als bij deze plotse omslag ten aanzien van het Dublin-systeem. Niet alleen worden de wensen van migranten nu opeens vooropgesteld, maar ook de onderlinge solidariteit tussen lidstaten krijgt vorm omdat nu de last niet volledig op de schouders van de geografische poortwachters van Europa wordt gelegd.

Maar toch, is er ook écht sprake van een paradigmaverandering? Van een verschuiving die de bouwstenen van het systeem omgooit, van een crisis die het onmogelijk maakt om nog lijnen te trekken tussen verleden en toekomst? Er zijn ook indicaties dat eigenlijk veel bij het oude blijft. Misschien wel het meest in het oog springende voorbeeld is de discriminatie waar mensen mee te maken kregen die Oekraïne proberen te ontvluchten. Human Rights Watch rapporteert dat er sprake is van discriminatie, met name ten aanzien van mensen uit Afrika en India. Oekraïne telde een grote gemeenschap van internationale studenten, die nu moeite hebben om het land te verlaten omdat hun vertrek vertraagd of zelfs geblokkeerd wordt. Zo meldt Human Rights Watch dat mensen uit de treinen werden gehaald door politieagenten in Oekraïne en dat een buschauffeur omriep dat ‘alle zwarten de bus moesten verlaten’.

Huidskleur en religie zijn dan ook niet betekenisloos in onze omgang met vluchtelingen. Het is moeilijk om je aan de indruk te onttrekken dat een belangrijk verschil tussen de situatie in 2015 en die van 2022 is dat het nu gaat om witte christenen uit Europa. Even voor de duidelijkheid: vluchtelingenbescherming staat een dergelijk onderscheid op basis van ras of religie op papier niet toe. Toch zijn er vooralsnog geen tekenen om aan te nemen dat bij een mass influx van Syriërs, Afghanen of Ethiopiërs deze vorm van tijdelijke bescherming even ruimhartig zal worden toegepast.

Maar dat is niet het hele verhaal. Het geografische feit dat er tussen Oekraïne en de EU geen ‘bufferstaat’ ligt – zoals Turkije ligt tussen Syrië en de EU – is ook een belangrijk verschil met de situatie in 2015. Het is aannemelijk dat als de vluchtelingen niet direct in een lidstaat van de Europese Unie hun toevlucht hadden gezocht de ontvangst door de Unie aanmerkelijk minder ruimhartig was geweest. Daar komt dan nog bij dat juist de door de EU gewenste relatie met Oekraïne een van de aanleidingen was voor de Russische inval.

Maar het belangrijkste verschil met de situatie in 2015 en die van nu is dat Europa zijn grensbewakingsbelang ten opzichte van Oekraïne al vanaf 2017 heeft opgegeven. Vanaf dat moment stond Europa Oekraïners toe om zonder visum Europese buitengrenzen te overschrijden. Oekraïners met een biometrisch paspoort mogen drie maanden vrij reizen in de EU. Met andere woorden, Oekraïners stonden al een behoorlijke tijd aan de kant van de gewenste migrant. Dat hun wenselijkheid niet zozeer gebaseerd was op hun economische betekenis voor Europa maar eerder te maken had met geopolitieke overwegingen maakt dit niet anders. Integendeel, de regulering van migratie en geopolitiek vallen hier naadloos samen: de voormalige Oekraïense president Petro Porosjenko noemde het wegvallen van de visumplicht voor Oekraïners destijds ‘de afsplitsing van het Russische rijk’.

Maar ook als we terugkeren naar het juridische papierwerk blijkt dat we niet in een nieuwe tijd zijn beland. De ironie wil dat de Europese Commissie eigenlijk al had besloten om de tijdelijke beschermingsrichtlijn af te schaffen en te vervangen door een ‘crisis- en force-majeure-verordening’. Die nieuwe regeling bevat ook een variant van tijdelijke bescherming (hernoemd als onmiddellijke bescherming), waarbij de activeringsprocedure is versimpeld, maar waarbij de Europese solidariteit nog steeds de as vormt waar de tijdelijke bescherming om draait. Als er geen solidariteit is met de ontheemden of geen onderlinge solidariteit tussen de lidstaten, dan zal ook in de toekomst geen tijdelijke bescherming worden geboden.

Frappant is dat de nieuwe verordening het daarnaast mogelijk maakt om mensen in het geval van een plotselinge crisis langer aan de grens vast te houden op het moment dat er een grote instroom van asielzoekers plaatsvindt. Lidstaten mogen asielzoekers in het nieuwe voorstel aan de grens weigeren en vasthouden, zelfs als ze landen ontvluchten waar een overgrote meerderheid van de asielzoekers een verblijfsvergunning krijgt in Europa. Jazeker, dezelfde Europese Commissie die nu de tijdelijke bescherming van Oekraïners initieert en toejuicht, stelt voor dat asielzoekers uit landen met een inwilligingspercentage tot zeventig meer dan twintig weken aan de buitengrenzen van Europa worden tegengehouden. Grensbewaking, vormgegeven door prikkeldraad en desolate transitzones waar migranten maanden of zelfs jaren vastzitten (Oost-Europa) of de eilanden met hun overvolle kampen (Zuid-Europa) zijn niet aan betekenis aan het inboeten, integendeel.

Daarmee hebben we de gespletenheid van onze omgang met mobiliteit weer bij de kop. Niets wijst erop dat de fundamentele dubbelzinnigheid van het beleid van de Europese Unie ten aanzien van asielzoekers, ontheemden en staatlozen nu plots van karakter verandert. Toch, misschien is het enige dat duidt op een zich langzaam voltrekkende paradigmaverandering, op een nieuwe tijd, de betekenis van crisis in de regulering van mobiliteit. Oftewel de steeds permanentere aanwezigheid van crisismanagement in migratiecontrole. We zouden bijna vergeten dat we gisteren nog in de vorige crisis zaten, de coronacrisis. Ook daar werd mobiliteit op grond van een onmiddellijke crisis drastisch herzien. Crisis is dan niet zozeer een scheur in de tijd, zoals wetenschapsfilosoof Thomas Kuhn het zag, maar veeleer de rode draad die verleden en toekomst verbindt.

Kenmerkend voor een crisis is evenwel de onmiddellijkheid van probleem en oplossing: na een plotselinge gebeurtenis volgt een onmiddellijke reactie. In zo’n voortdurend heden is het moeilijk om in te schatten wat de toekomst brengt en dus ook lastig om te zien wie in een volgende crisis gewenst is en wie aan de grens wordt tegengehouden. Nog even los van het feit dat veel crisismaatregelen kortetermijnmaatregelen zijn.

Want wat doen we met de tijdelijke beschermden als de driejaarstermijn is verlopen en de situatie in Oekraïne niet is verbeterd? Of wat gebeurt er met de onderlinge Europese solidariteit als alle vluchtelingen uit Oekraïne uit vrije wil besluiten naar één land te gaan? Wie dan leeft, wie dan zorgt; wat betreft onze omgang met mobiliteit dreigen we in een permanent heden te geraken.