20 september 2021 by Martijn Stronks

Oostenrijkse asielzaak zet beleid van IND op z’n kop

NRC Recht en Onrecht – tekst op website NRC
Nederland wees jarenlang asielaanvragen af die keer op keer werden ingediend. Dat mocht niet, zo blijkt uit een uitspraak van het Europese Hof van Justitie. Moet alles nu over? Migratierecht-expert Martijn Stronks over de gevolgen, in de Verblijfscolumn

Het beperken van herhaalde asielaanvragen is al sinds lange tijd een van de stokpaardjes van opeenvolgende Nederlandse kabinetten. De VVD heeft dit sinds 2006 steevast in het verkiezingsprogramma opgenomen. Op zich valt er voor het beperken van de duur van asielprocedures dan ook veel te zeggen. Van ellenlange procedures profiteert tenslotte niemand. Ze zijn niet alleen duur en arbeidsintensief, maar leiden ook tot veel menselijk leed. Vergooide tijd in asielcentra, wanneer mensen na jarenlange investering van tijd en hoop, toch nog terug moeten naar hun land van herkomst. Een snelle, maar zorgvuldige procedure is dan ook een van de pijlers van het Europees asielbeleid. Als een asielzoeker een nieuwe procedure begint zonder nieuw bewijs te overleggen dan wordt deze aanvraag daarom afgewezen.

Toch kan het voorkomen dat snelheid ten koste gaat van zorgvuldigheid. Bijvoorbeeld omdat er bewijs beschikbaar komt, nadat de eerste procedure is beëindigd. In zo’n geval heeft de asielzoeker, op grond van een Europese richtlijn, recht op een nieuwe inhoudelijke beoordeling van zijn asielverzoek, mits dit bewijs ‘de kans aanzienlijk groter maakt’ dat de aanvraag wordt ingewilligd. Zorgvuldigheid vergt dat iemand die stelt bewijs te hebben gevaar te lopen in het land van herkomst, een eerlijke procedure krijgt.

Te scherp
Nederland heeft de afgelopen jaren te scherp aan de wind gevaren, zo blijkt nu uit een uitspraak van het Hof van Justitie, door strengere regels te hanteren over het gebruik van bewijs in herhaalde aanvragen. Nederland stond alleen een nieuwe asielaanvraag toe, als de asielzoeker bewijs overlegde dat hij niet eerder had kunnen inbrengen. Dit beleid wordt wel het ‘verwijtbaarheidscriterium’ genoemd. Als het aan de vreemdeling te verwijten is dat hij bewijs niet eerder aanleverde, dan werd de procedure afgewezen.
In dit criterium zie je dat snelheid en zorgvuldigheid op gespannen voet kunnen staan.
Geredeneerd vanuit snelheid valt het beleid te billijken, het voorkomt immers een nieuwe procedure, waardoor mensen zonder verblijfsrecht in principe sneller kunnen worden uitgezet. Zorgvuldigheid daarentegen vraagt om een inhoudelijke beoordeling of de asielzoeker niet toch gevaar loopt in het land van herkomst.

Expliciet
Die spanning tussen zorgvuldigheid en snelheid is ook terug te vinden in de Europese regels, die tenslotte vaak neerkomen op politieke compromissen tussen lidstaten en de Europese commissie. De Europese regels bepalen dat het uitgangspunt de zorgvuldigheid is: nieuw bewijs moet inhoudelijk worden bekeken en dus leiden tot een nieuwe asielprocedure. Daarop is echter een uitzondering mogelijk. Lidstaten mogen strengere eisen aan bewijs stellen, zoals in het Nederlandse verwijtbaarheidsbeleid. De crux is echter dat deze uitzondering expliciet moet worden opgenomen in de Nederlandse regelgeving.
Regels, uitzonderingen, gebrekkige juridische basis, spanning tussen Europees en nationaal recht. Ik hoor u denken: Is het Nederlandse beleid nu toegestaan of niet? Eerst het droge juridische antwoord, dan de nadere duiding. Nee, het Nederlandse beleid is in strijd met het Europees recht, simpelweg omdat Nederland heeft nagelaten de uitzonderingsmogelijkheid voor het strenge bewijs te activeren in de Nederlandse regels.
Dat klinkt misschien flauw, zo’n uitzondering is immers in principe mogelijk onder Europees recht, maar wel slechts als facultatieve bepaling. Zolang de overheid deze niet activeert door de bepaling om te zetten in nationale regels, is het simpelweg niet toegestaan. En zo flauw is het eigenlijk ook niet, voor overheidshandelen moet nu eenmaal een fatsoenlijke basis in de wet zijn, dat is een van de basisprincipes van de rechtstaat.

Ongelukkige keuze
De vraag doet zich dan ook voor waarom Nederland die bepaling niet simpelweg heeft geactiveerd. Toen de Europese regels in 2015 moesten worden geïmplementeerd koos Nederland ervoor om het reeds bestaande strenge beleid over bewijs in stand te laten. Het stelde zich op het standpunt dat dit gewoonweg toegestaan was onder de algemene Europese bepaling over nieuw bewijs en dat activering van de uitzondering overbodig was. Dat blijkt nu een tamelijk ongelukkige keuze te zijn geweest, een probleem waar mijn collega Marcelle Reneman in 2015 in vakliteratuur overigens al op wees.
Opmerkelijk genoeg is dit Nederlandse beleid door de hoogste bestuursrechter in Nederland altijd goedgekeurd. Kennelijk had deze daarover ook geen enkele twijfel, want in zo’n geval zou de rechter een vraag moeten voorleggen aan het Hof van Justitie over de juiste uitleg van het Europees recht. Dat het Hof van Justitie nu met deze terechtwijzing komt in een Oostenrijkse zaak is niet alleen een klap in het gezicht van de Nederlandse regering, maar ook van de hoogste bestuursrechter. Zeker gezien de discussie over de menselijke maat in het vreemdelingenrecht en het voornemen van deze bestuursrechter om de eigen jurisprudentie kritisch te bekijken.

Ernstige gevolgen
Bovenal heeft de uitspraak ernstige gevolgen voor het Nederlandse asielbeleid. Mogelijk moeten alle herhaalde aanvragen die sinds 2015 zijn afgewezen op grond van het Nederlandse strenge beleid, opnieuw worden bekeken. Verder mag het strengere Nederlandse beleid pas weer worden gehanteerd als de wet is aangepast, en dat wetgevingsproces kan lang duren. Mogelijk gaan asielzoekers ook procederen over schadevergoeding wegens de onrechtmatige afwijzing. En dan zijn er natuurlijk nog de menselijke gevolgen, het is goed denkbaar dat er mensen zijn uitgezet die wel degelijk gevaar liepen en als vluchteling hadden moeten worden erkend.

Een gevoelige tik voor het Nederlandse asielbeleid dus, ook omdat de IND al met grote achterstanden kampt. De vraag die rest, is wat deze misser van de Nederlandse regering kan verklaren? Past het in de trend om met asielbeleid scherp aan de wind te varen, en simpelweg af te wachten tot de vingerwijzing van Europese rechters? Het beleid heeft zes jaar stand kunnen houden, in een juridische strijd heeft de overheid alle tijd. Of is het simpelweg een juridische misrekening geweest? Wie zal het zeggen, de gevolgen zijn hoe dan ook groot.

De Verblijfscolumn wordt geschreven door Martijn Stronks in samenwerking met Verblijfblog, het blog van het Amsterdam Centre for Migration and Law van de Vrije Universiteit Amsterdam. Martijn Stronks is jurist en filosoof en is als universitair docent verbonden aan de VU.