8 november 2018 by Martijn Stronks

De hoogste asielrechter geeft te weinig tegenwicht

NRC Recht en Onrecht – tekst op website NRC
De vreemdelingenkamer van de Raad van State verzaakt zijn taak. Er wordt vooral gezocht naar bewijs dat een asielzoeker géén vluchteling is. Martijn Stronks in de Verblijfscolumn over nieuw onderzoek.

Net in de week dat de Raad van State met Thom de Graaff een nieuwe vicepresident krijgt, verschijnt er een kritisch proefschrift over de jurisprudentie van de vreemdelingenkamer van de Afdeling bestuursrecht van die Raad van State. Woensdag promoveerde Karen Geertsema aan de Vrije Universiteit Amsterdam op een proefschrift over de rechtelijke toetsing in het asielrecht. De nieuwe vice-president kan dus gelijk aan de slag, ook al omdat het instituut volgens menigeen sowieso danig op de schop moet.

De conclusies in het proefschrift van Geertsema liegen er niet om. De bestuursrechter verzaakt zijn rechtsbeschermende taak, door in het asielrecht voornamelijk marginaal te toetsen. Dat betekent dat de rechter alleen ingrijpt als het bij een beslissing tot afwijzing werkelijk de spuigaten uitloopt. In zo’n terughoudende toets gaat het dus niet in de eerste plaats over de vraag of de asielzoeker recht heeft op asiel, maar vooral om de vraag of de uitvoerende macht – de IND – op een correcte wijze een besluit heeft genomen. Alhoewel het onderzoek van Geertsema tot 2015 loopt en de toetsing sindsdien is veranderd, zijn haar bevindingen nog steeds van belang. Nog altijd toetst de Afdeling de geloofwaardigheid van het asielrelaas terughoudend.

Twee petten
De belangrijkste reden daarvoor is dat de Afdeling de IND deskundiger acht om over asielverzoeken te oordelen. De IND mag dan deskundig zijn, hij voert in opdracht van opeenvolgende regeringen ook al jaren restrictief vreemdelingenbeleid uit. De IND heeft dus twee petten op: het bezit de deskundigheid over feiten in land van herkomst, medische situaties en geloofwaardigheid van de asielverklaringen, én het heeft de opdracht om niet té veel asiel te verlenen. Die twee taken lopen nog wel eens door elkaar, dan legt de IND, plat gezegd, de feiten op deskundige wijze restrictief uit.

Dat daarvoor ruimte is, heeft deels te maken met de aard van de asielprocedure. Die is, anders dan een gewone juridische procedure, getekend door gebrekkigheid. Een asielzoeker vlucht immers uit een gebied waar chaos en wanorde heersen en zal zijn aanvraag dus in de regel niet kunnen onderbouwen met keurige documenten, kopietjes, geboortebewijzen, uittreksel uit bevolkingsregister of verklaringen omtrent gedrag. Al was het alleen maar omdat de asielzoeker precies de overheid ontvlucht die dat soort gegevens zou moeten verstrekken. In de asielprocedure nemen daarom de eigen verklaringen van de asielzoeker een belangrijke plaats in, en is de geloofwaardigheid van die verklaringen de kern van het asielverzoek.

Spraakverwarring
Precies daar, in de beoordeling van de geloofwaardigheid van het asielrelaas, wordt goed zichtbaar dat het een probleem is dat de IND twee petten op heeft, zo laat Geertsema zien. Een asielverzoek is geen rocket science; het hangt aan elkaar van verhalen en getuigenissen, vaak van getraumatiseerde mensen, onder tijdsdruk verkregen en met alle mogelijke culture spraakverwarring van dien. Er is dan ook weinig voor nodig om de geloofwaardigheid in twijfel te trekken. Een onduidelijkheid of kleine tegenstrijdigheid kan er voor zorgen dat het gehele verhaal in duigen lijkt te vallen.

Dat is voor de IND ook werkelijk een moeilijke beoordeling. Er zijn immers ook altijd onheuse asielverzoeken. Hier ligt dan ook een schone taak voor de rechter, zou men denken. Die kan dan van enige afstand nog even rustig kijken of de verklaringen van de asielzoeker echt zo ongeloofwaardig zijn. Maar dat is niet de taakopvatting van de Afdeling. De hoogste bestuursrechter toetst de beoordeling van de IND terughoudend: niet de vraag of de asielzoeker recht heeft op asiel staat centraal, maar de vraag of de IND ‘niet ten onrechte’ tot zijn oordeel kon komen wordt getoetst.

De conclusies van Geertsema zijn nog bouder: De jurisprudentie van de Afdeling raakte zo verweven met het beleid van de IND, dat in de asielprocedure de vraag centraal kwam te staan hoe kan worden aangetoond dat de aanvrager niet voldoet aan het te bewijzen rechtsfeit. Dus de vraag hoe kan worden bewezen dat de asielzoeker geen vluchteling is.

Sterk verweven
Geertsema laat zo zien dat de hoogste bestuursrechter in het asielrecht sterk verweven is met de uitvoerende macht. Dit terwijl er juist in het asielrecht een sterke behoefte is aan een institutioneel tegenwicht, vanwege de grote macht in de uitvoeringspraktijk. Dat is dan ook nogal een verwijt, in de eerste plaats omdat dit in strijd is met het Europees asielrecht. Maar ook omdat de trias politica vereist dat de verschillende takken van de overheid (de wetgevende, uitvoerende en rechtsprekende macht) niet met elkaar vermengd raken.

Die verwevenheid met de uitvoerende macht zal overigens niemand zijn ontgaan die de benoemingen van de vicepresidenten van de Raad van State de afgelopen jaren heeft gevolgd. Toch hoop ik dat het proefschrift van Geertsema donderdagmorgen op het bureau van de nieuwe vicepresident ligt, en dat hij dit zonder enige terughoudendheid zal lezen.